湖南省人民政府办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的实施意见

湖南省人民政府办公厅 

　　关于推进医疗联合体建设和发展的实施意见 

　　湘政办发〔2017〕56号

各市州、县市区人民政府，省政府各厅委、各直属机构：

　　为加快推进医疗联合体（以下简称"医联体"）建设，根据《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号），经省人民政府同意，现提出以下实施意见：

　　一、工作目标 

　　2017年，基本搭建医联体制度框架，全面启动多种形式的医联体建设试点，三级公立医院要全部参与并发挥引领作用，每个市州至少建成1个有明显成效的医联体。

　　2018年，全面推进医联体建设，形成较为完善的医联体政策体系。所有二级公立医院、妇幼保健机构和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体；探索对纵向合作的医联体实行医保总额付费等方式，引导医联体内部初步形成较为科学的分工协作机制和较为顺畅的转诊机制；基层医疗卫生机构服务能力和管理水平稳步提高、诊疗量占比明显提升。

　　2020年，医联体政策体系更加完善，符合实际的组织管理模式、运行机制和激励机制基本定型。三级、二级医疗机构基本符合功能定位，基层医疗机构服务能力显著提高，双向转诊流程更加健全，分级诊疗制度基本建立。

　　二、重点任务 

　　以基层能力提升为核心，以重大疾病为切入点，充分利用大型医院优势专科、信息通信技术等平台，分区域、分层次组建医联体，建立和完善医联体内运行机制，促进医联体内部优质医疗资源上下贯通，打造专科专病专治联盟和专业医师服务团队，促进医疗机构之间由竞争关系向分工协作转变，提升医疗服务体系整体效能，推动医联体成为服务共同体、责任共同体、利益共同体、管理共同体。鼓励社会办医疗机构加入不同形式的医联体。

　　（一）建立多种医联体模式。

　　1.组建省级医疗集团。省属（含国家部委所属，下同）医疗机构在已建立的长期稳定的对口支援（帮扶）关系基础上，通过对县级医院托管、成立医疗集团等多种形式牵头组建医联体，长期派驻管理团队和专家团队，并辐射若干县域医疗共同体。

　　2.组建城市医疗集团。在城市以三级公立医院和业务能力较强的二级医院为主体，纵向联合城区其他二级医院、社区卫生服务机构、护理院、专业康复机构等组建医疗集团。建立资源共享、分工协作的管理模式，在医疗集团内以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带进行合作。

　　3.组建县域医疗共同体。在县域以县级公立综合医院、中医院和有条件的妇幼保健院为龙头，乡镇卫生院为枢纽，村卫生室为基础，探索实行县乡村一体化管理，建立医疗共同体，充分发挥县级医院的城乡纽带作用和县域龙头作用，形成县乡村三级医疗卫生机构分工协作机制，构建县乡村三级联动、以县管乡、以乡管村的县域医疗服务体系。

　　4.组建跨区域专科联盟。国家级和省级公立医院要以优势特色专科和技术力量为主，联合市州级、县市区级公立医院的相同专科技术力量或跨省域合作，形成若干专科联盟。要充分发挥国家级重点专科、省级临床医学中心的作用，以重大疾病为切入点，通过帮助提升市州级、县市区级公立医院专科重大疾病的救治能力，形成补位发展模式。鼓励其他具有专科技术特色的医院跨区域组建特色专科联盟。

　　5.建设远程医疗协作网。大力发展远程医疗服务，推进形成融合、共享的远程医疗服务网络，构建省、市、县、乡远程医学服务体系，开展远程会诊、远程影像诊断、远程心电诊断、远程病理诊断、远程监护、远程教育、双向转诊服务。鼓励社会力量以第三方服务机构形式，参与远程医疗服务。有条件的县市区要将远程终端延伸至村卫生室，医疗机构要将终端延伸至各临床科室。

　　（二）完善医联体内部运行机制。

　　1.完善组织管理和协作制度。制定医联体章程，规定主体单位与其他成员单位的责任、权利和义务，建立医联体成员间相互购买服务的财务结算制度，加快融合发展。完善医疗质量管理等制度，提高管理效率。医联体可探索在医院层面成立理事会。

　　2.落实医疗机构功能定位。医联体建立责任共担和利益分配机制，调动医联体内各医疗机构积极性，落实功能定位。三级医院逐步取消门诊输液、普通门诊，减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者比例。基层医疗卫生机构和专业康复机构、护理院等为诊断明确、病情稳定的慢性病患者、康复期患者、老年病患者、晚期肿瘤患者等提供治疗、康复、护理服务。鼓励村卫生室根据当地群众就医需求，加强公共卫生和健康管理服务，做好疾病预防控制工作。

　　3.扎实推进家庭医生签约服务。加强全科医生培养。坚持质量优先，以高血压、糖尿病等慢性病为重点，在医联体内加快推进家庭医生签约服务，优先覆盖老年人、孕产妇、儿童、残疾人等重点人群，以需求为导向做实家庭医生签约服务，将所有贫困人口纳入签约服务范围。探索推行医联体"联合签约，全程服务"模式，群众与户籍或居住地所在医联体基层医疗机构签约同时，纳入医联体签约服务范畴，享受优先接诊、优先检查、优先住院等医联体推出的各项优惠措施，享受连续处方政策（对签约慢性病患者，可酌情延长单次配药量，提供不超过2个月用药量的长处方服务），逐步实现小病首诊治疗、大病筛查治疗、疑难鉴别诊治全程签约医疗服务，重点推进慢性病治疗、康复、保健全流程管理。

　　4.为患者提供连续性诊疗服务。鼓励护理院、专业康复机构等加入医联体。建立医联体内转诊机制，重点畅通向下转诊通道，将急性病恢复期患者、术后恢复期患者及危重症稳定期患者及时转诊至下级医疗机构继续治疗和康复。以终末期肾病、高血压、糖尿病、肿瘤等疾病为重点，探索建立慢性（重大）疾病急慢分治医疗服务网络，推动县乡村一体化管理。加强医疗卫生与养老服务相结合，为患者提供一体化、便利化的疾病诊疗-康复-长期护理连续性服务。

　　（三）促进医联体内优质医疗资源上下贯通。

　　鼓励医联体内医疗机构在保持行政隶属关系和财政投入渠道不变的前提下，统筹人员调配、薪酬分配、资源共享等，形成优质医疗资源上下贯通的渠道和机制。

　　1.促进人力资源有序流动。统一调配医技等资源，发挥现有资源的最大使用效率。医联体内统筹薪酬分配，充分调动医务人员积极性。鼓励医联体内二级以上医疗机构向基层医疗卫生机构派出专业技术和管理人才。在医联体内，医务人员在签订帮扶或者托管协议的医疗机构内执业，不需办理执业地点变更和执业机构备案手续。

　　2.提升基层医疗服务能力。充分发挥三级公立医院牵头引领作用，针对区域内疾病谱和重点疾病诊疗需求，派出医务人员通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式，促进优质医疗资源共享和下沉。以急性心脑血管疾病、高危妊娠、新生儿危重症等为重点，率先建立覆盖全省的协同救治网络，推动防治关口前移，提高救治水平、缩短救治时间，降低患者致残率与死亡率。

　　3.统一信息平台。加强规划设计，充分发挥信息系统对医联体的支撑作用，结合建立省、市、县三级人口健康信息平台，统筹推进医联体相关医院管理、医疗服务等信息平台建设，实现电子健康档案和电子病历的连续记录和信息共享，实现医联体内诊疗信息互联互通。支持医联体运用已有信息平台，开展医联体内部预约诊疗、双向转诊、远程医疗、慢病管理、资金结算等协同应用与服务。发挥远程医疗作用，促进医疗资源贴近城乡基层，探索实行远程医疗收费和支付政策，促进远程医疗服务可持续发展。建立全省统一分级诊疗双向转诊信息平台，实行转入转出可追溯、动态监管。

　　4.实现区域资源共享。优先支持在县域内整合现有资源，建立统一的医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心等，为区域医疗机构提供一体化服务。加快县域医疗中心、医疗共同体融合发展，推进县乡村基本医疗服务和基本公共卫生服务一体化。在加强医疗质量控制的基础上，医联体内医疗机构间互认检查检验结果。探索建立医联体内统一的药品招标采购、管理平台，形成医联体内处方流动、药品共享与配送机制。经核准生产的部分安全性高、疗效明确、性能稳定的医院制剂在医联体内可调剂使用。

　　三、保障措施 

　　（一）落实政府办医主体责任。各级政府要落实办医主体责任，加快补齐医联体发展短板，提高区域内疑难重症诊疗能力、县级医院综合能力以及远程医疗协作水平，推动医联体更好在基层发挥作用。落实公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。

　　（二）完善医保支付政策。发挥医保对医疗服务供需双方的引导作用。合理拉开基层医疗卫生机构、县级医院和城市大医院间报销水平差距，增强在基层看病就医的吸引力，引导参保患者有序就诊。探索对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种付费方式并加强考核，引导医联体内部形成顺畅的转诊机制，促使优质医疗资源下沉。医联体内符合规定的双向转诊病人，统筹地区内可按院内转科政策简化医保转诊、报销手续，双向转诊起付线可连续计算。

　　（三）完善人员保障和激励机制。按照"允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励"的要求，完善与医联体相适应的绩效工资政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。落实医院用人自主权，实行按需设岗、按岗聘用，建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。

　　（四）建立与医联体相适应的绩效考核机制。强化考核和制度约束，建立医联体考核指标体系，重点考核医联体技术辐射带动情况、医疗资源下沉情况等，不单纯考核业务量，要将三级医院医疗资源下沉情况、与基层医疗卫生机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系，引导三级医院履行责任、完善措施，主动帮扶基层，切实发挥引领作用，引导各级各类医疗机构积极参与。将考核评价结果作为财政投入、医保支付、人事任免、评优评先等重要依据，并与医院等级评审、临床重点专科评审、医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。

　　（五）规范医联体备案及命名管理。医联体牵头医院和成员单位在签订合作协议后的5个工作日内，分别报发证卫生计生行政部门备案。协议内容应当明确双方权利、责任和义务，对人才培养、区域注册、门诊下沉、急慢分治、双向转诊、远程医疗、利益分配机制等进行约定，确保责任落实、工作落实、保障落实。医联体合作终止或发生其他重大变化时，双方应及时报发证卫生计生行政部门取消备案。规范医联体命名管理，医联体内医疗机构可在保留第一名称的同时，按照医联体组建形式分别加挂"医疗集团医院"、"医共体医院"、"专科联盟医院"、"远程协作医院"等牌子，但不得以此名称作为第二名称进行医疗机构执业注册。

　　四、组织实施 

　　（一）加强组织领导。各级各有关部门要提高思想认识，切实加强组织领导，做好整体规划设计，建立协调推进机制，扎实开展相关工作。加强督查指导，通过工作调研、专项督导、定期评估等方式，深入开展调查研究，掌握工作进展，总结推广经验，落实重点任务，保障工作成效。2017年10月底前各市州、县市区要制定辖区医联体建设规划，明确医联体建设目标、组建形式及时间进度，11月底前所有三级公立医院、所有县域都要启动医联体建设工作。

　　（二）加强部门协作。各有关部门要明确分工，落实责任，加强协作，形成合力，发挥政策的叠加效应。卫生计生部门要发挥牵头作用，组织制定医联体建设规划，建立医联体效果评估机制和绩效考核办法，加强对医联体建设的监管。人力资源社会保障部门要加强医保医疗服务监管，推进医保支付方式改革，完善绩效工资分配机制。财政部门要按规定落实财政补助政策。发改（价格）部门要完善医药价格政策。

　　（三）加强宣传引导。各级各有关部门要加强舆论宣传，引导群众正确认识医联体建设的重要意义，形成推动改革的社会氛围。要通过电视、广播、报纸、网络、微信等媒介，组织各级各类医疗卫生机构采取设立宣传栏、电子屏播放等形式，加强对分级诊疗和医联体建设的宣传，提高社会认可度和支持度，引导群众改变就医观念和习惯，逐步形成有序就医格局，为发挥医联体作用，实施分级诊疗奠定社会基础。

　　湖南省人民政府办公厅

　　2017年9月25日